Präsidium und Hauptausschuss des Hessischen Städtetages haben am 27.11.2025 die Schlussbemerkungen zur Evaluierung des Kommunalen Finanzausgleichs zur Kenntnis genommen.

Der scheidende GF Direktor Jürgen Dieter hat Präsidium und Hauptausschuss des Hessischen Städtetages Schlussbemerkungen zur Evaluierung des Kommunalen Finanzausgleichs vorgelegt. Er hat darin eigene, subjektiv getragene Erkenntnisse eingearbeitet. Die Schlussbemerkungen sind nicht identisch mit der offiziellen Stellungnahme zur KFA-Evaluierung, die GF Direktor Dieter und Referatsleiter Sauder gemeinsam erstellt haben.

1.       Konsens lohnt sich für Land und für Kommunen

Bei den großen Entscheidungen in Finanzfragen hat der Hessische Städtetag seit 2015 angestrebt, sich mit der Landesregierung zum Abschluss der Verhandlungen zu einigen. Dies  ist regelmäßig gelungen. Am eindrücklichsten war sicher die grundlegende Einigung zum HFAG 2016. Sie bezog sich auf den neuen, bedarfsgestützten Kommunalen Finanzausgleich, auf den sich Kommunen und Land im Jahr 2015 verständigt haben und der zum 01.01.2016 in Kraft trat.

Jetzt kam es zu einer bedauerlichen Absage. Weil die vom Land angebotene Finanzausgleichsmasse deutlich zu niedrig und nicht geeignet war, die auf die Städte eingestürzte Aufgabenflut zu bewältigen, musste der HStT entscheiden: „Der Hessische Städtetag stellt keinen Konsens her für die mit Wirkung ab 01.01.2026 geplanten Veränderungen des Hessischen Finanzausgleichsgesetzes…“

Es ist auffällig, dass es Land und Kommunen im Gegensatz dazu gelungen ist, zu dem weit weniger ausdiskutierten, vielfach „aus dem Stand“ behandelten LuKIF einen Konsens zu finden. Dokumentiert in einer gemeinsamen Pressekonferenz und einer gemeinsamen Presseerklärung vom 04.11.2025.

Geht es um Konsens zwischen Land und Kommunen, so fehlt es sicher nicht an der grundsätzlichen Bereitschaft der kommunalen Seite dazu. Wichtig ist nur, dass das Land den Kommunen entgegen kommt. Das war bei der Evaluierung des HFAG 2025 nicht der Fall. Das schließt aber nicht aus, dass sich der Konsens 2026 oder 2027 finden lässt. Vermutlich im Jahr 2027 werden Kommunen und Land einen Weg finden müssen, wie es mit den jetzt 2025 unentschiedenen Themen des KFA weiter gehen wird.

2.       Die Kommunen haben kein Einnahmeproblem, sie haben ein Ausgabeproblem

Dieser Satz stammt von Finanzminister Prof. Dr. Lorz .Er hat ihn im Landtag ausgesprochen anlässlich seiner Einbringung des evaluierten HFAG.

Richtig ist, dass die Ausgabenprobleme der Kommunen ihre Einnahmenprobleme bei weitem übertreffen. Zu geringe Einnahmen verschärfen aber die finanziellen Probleme noch. Deswegen muss das Augenmerk des Hessischen Städtetages weiter darauf gerichtet sein, dass das Land den Kommunen mehr Einnahmen als bisher zuteilwerden lässt.

Das Schicksal der kommunalen Finanzen wird aber zweifellos davon abhängen, dass der Staat, dass Bund und Land die Aufgabenlast massiv vermindern, die sie den Kommunen oktroyiert hat. Der Staat überfordert seine Kommunen mit einer endlosen Spirale neuer Aufgabenlasten.

Der Staat überfordert sich aber zugleich selbst, weil er seiner schwächsten Ebene, den Städten und Gemeinden, immer mehr und immer mehr Lasten aufgedrückt hat. Die schier ungebremste Aufgabenübertragung hat den im Staat Verantwortlichen noch dazu den Blick dafür verstellt, wie drückend die Aufgabenlast ist. Es entspricht allgemeiner Erfahrung: Die Last der Aufgaben, die ich anderen übertrage, spüre ich weniger als die Last der Aufgaben, die ich selbst ausführen muss.

Ministerpräsident Boris Rhein lag daher richtig, als er am 17.06.2025 bei der Kommunalkonferenz auf dem Hessentag in Dortelweil bekundete, dass die Kommunen an ihrer Finanzmisere keine eigne Schuld tragen. Seinem Angebot gemeinsam in einer Zukunftswerkstatt die belastenden gesetzlichen Vorgaben zu markieren mit dem Ziel sie im Rahmen eines Zukunftspaktes zu streichen oder zu mildern, werden die Kommunen voraussichtlich gerne nachgekommen. Die Unterschrift unter den Zukunftspakt lohnt aber nur, wenn das Land konkreten gesetzlichen Veränderungen auch konkrete Zahlen über Einsparungen zuordnet.

Der Zukunftspakt wird nur dann ein Erfolg, wenn er das Ausgabeproblem der Kommunen löst.

3.     Verlässliches konsensuales Ermittlungsmodell für die Finanzausgleichsmasse

Das letzte Wort hat der Gesetzgeber über den Weg, mit dem das Land künftig die Höhe der Finanzausgleichsmasse – und der Teilschlüsselmassen - ermitteln wird, noch nicht gesprochen.

Das bisher geltende, seit 2020 von Festbetragsmodellen überlagerte Bedarfsermittlungsmodell hat der Gesetzgeber in seiner Begründung zum HFAG selbst als Steuerungsmodul diskreditiert. Wie sich aus der Gesetzesbegründung ergibt, will die Landesregierung von diesem Bedarfsmodell nach dem Jahr 2027 abkehren^[1]  Es soll künftig offensichtlich nur noch nachrangig dazu dienen, die in einer Verbundquote festgelegte Finanzausgleichsmasse auf ihre Bedarfsgerechtigkeit zu überprüfen und so den Vorgaben des Staatsgerichtshofes aus seinem Urteil vom 21.04.2013 gerecht zu werden.

Dem Bedarfsmodell in der Fassung, die das Land zuletzt – verfassungsrechtlich vom Staatsgerichtshof bestätigt – angewandt hat, müssen die Städte keine Träne nachweinen. Maßstab für die Bedarfsbemessung war der historische Bedarf, also das, was die Kommunen in der jüngeren Vergangenheit der letzten drei bis fünf Jahre tatsächlich verbraucht haben. Von diesem Bedarf durfte das Land aber mehr als 25 Prozent abschneiden – begründet mit einer Wirtschaftlichkeitsprüfung durch den so genannten Thüringer Korridor. Es bedarf nicht vieler Worte um zu begründen, dass Kommunen mit stets auf Kante genähten Haushalten in der Gegenwart nicht mit Ressourcen wirtschaften können, die mit mehr als einem Viertel unter dem liegen, was sie wenige Jahre zuvor tatsächlich verbraucht haben.

Dessen ungeachtet bedauert es der Berichterstatter sehr, dass das Land nicht willens war und ist, das Bedarfsermittlungsmodell weiter zu entwickeln, insbesondere auf das Bedarfsabschneiden durch den Korridor zu verzichten. Das Land hat so offensichtlich aus Angst vor der eigenen Courage vermieden, ein Modell zu formen, das guten Konsens auch bei den Städten, Gemeinden und Landkreisen finden könnte. Ein Teilelement aus der hessischen Bedarfsrechnung ist nämlich nahezu genial: die Entwicklung der Einwohnergewichtung unmittelbar aus der kollektiven, vertikalen Bedarfsermittlung.

Ob die Bedarfsrechnung angesichts ihrer geringen Akzeptanz bei den Kommunen auch nur die bescheidene Rolle der Bedarfskontrolle beibehalten wird, werden die Verantwortlichen der Jahre 2026 folgende entscheiden. Haben die Gutachter aus Leipzig das Wort, bevorzugen diese fachlich wohl das so genannte Symmetriemodell, das Ausgaben und Einnahmen von Land und Kommunen in eine Relation setzt. Es wird mutmaßlich spannende und fachlich interessante Debatten auslösen, sollte das Land dieses Symmetriemodell in den hessischen KFA einbinden wollen.

Kommt das Land darauf zurück, wie einst bis 2015 die so genannte Verbundquote zum Maßstab zu erklären, wird auch dies eine Fülle von Fragen auslösen. Die Verbundquote als Maßstab bedeutet, dass das Land durch die Finanzausgleichsmasse seine Kommunen alljährlich in Höhe einer feststehenden Quote an seinen Erträgen aus dem so genannten Steuerverbund beteiligt.

Das setzt voraus, dass Einvernehmen über die Feststellung der jeweiligen Elemente besteht und die Kommunen imstande sind, mit ihren Mitteln selbst den Steuerverbund und die Steuerverbundquote zu kennen und gegebenenfalls auszurechnen.

Klarheit sollte auch darüber bestehen, wie mit dem mittlerweile gegenüber 2015 wesentlich komplexer gewordenen Finanzierungen der Finanzausgleichsmasse aus Mitteln der Kommunen selbst, des Landes und des Bundes umzugehen ist.

Das Land selbst sollte ein Interesse daran haben, Konsens mit den Kommunen über den Vergleich der Finanzausgleichsmassen in aktueller Entwicklung, aber auch in Bezug auf die Zeit bis 2015 und bezüglich der Bedarfsjahre 2016 bis 2019 und den Festbetragsjahren 2020 bis 2027 zu gewinnen.

Klar sein müssen die Höhe der Steuerverbundquote und der daraus fließende Anteil der Quote für die Finanzausgleichsmasse. Das alles sollte optisch klar darzulegen sein – frei etwa von künstlicher Erhöhung der FAG-Masse mit kommunalen Mitteln und frei von ähnlichen derartigen Irritationen.

Abbildung: Quelle der Daten: HMdF. Zeichnen der Grafik und eigene Berechnungen: HStT (JD und Sr)

4.     Die großen Brocken bleiben liegen

Die großen Brocken in der Kommunalfinanzierung blieben weitgehend unevaluiert liegen, auch soweit sie Berührung zum Kommunalen Finanzausgleich haben. Man muss zugeben, dass auch die Kommunalen Spitzenverbände nicht alle „Brocken“ zur Evaluierung aufgerufen haben.

4.1  Landeswohlfahrtsverband

Der Landeswohlfahrtsverband fordert mittlerweile eine jährliche Umlage von rund 2 Mrd. Euro von den Kreisen – Kreisfreien Städten und Landkreisen. Zugegeben spielt dieses Phänomen für die Finanzausgleichsmasse keine überragende Rolle. Zur Evaluierung müsste bei richtiger Sichtweise aber nicht die Finanzausgleichsmasse allein, sondern das gesamte System des Finanzausgleichs stehen. Dort hat der Landeswohlfahrtsverband eine überragende Bedeutung.

Offen geblieben sind aber auch die verhältnismäßig kleineren LWV-Probleme: die Finanzierung staatlicher, dem Land obliegenden Aufgaben und der so genannte Vorwegabzug. Dieser Vorwegabzug bedeutet im Ergebnis, dass die umlagepflichtigen Kreise eine um rund zehn Prozent geringere Umlage zu zahlen haben als ohne Vorwegabzug. Das ist ein verhältnismäßig sehr kleine Erleichterung für die mit Ihrer Finanzkraft über dem Durchschnitt liegenden Kommunen. Trotzdem bestehen leider die Landkreise darauf, dieses Thema 2026/2027 erneut aufzurufen. Als ob es keine Landkreise mit einer über dem Durchschnitt liegenden Finanzkraft gäbe!

4.2   Krankenhäuser

Warum müssen die hessischen Kommunen zu Lasten der Schlüsselmasse und zu Lasten eigener Ressourcen mittels Krankenhausumlage die Krankenhausinvestitionen nahezu alleine tragen? Anders als die Kommunen in anderen Ländern, die weniger oder sehr viel weniger für die Krankenhäuser beizutragen haben? Begünstigte Adressaten dieser Mittel sind beileibe nicht nur kommunale Krankenhäuser, sondern auch private und gemeinnützige Träger. Nachdem der Krankenhaustransformationsfonds für das kommende Jahrzehnt dank kommunaler Hilfe gut bestückt ist, ist die Antwort auf diese Fragen dringender denn je.

4.3  Kreis- und Schulumlage

Das Thema Kreis- und Schulumlage wirkt sich nicht unmittelbar auf die Höhe der Finanzausgleichsmasse aus. Die gemeindlichen Verbände haben es – auch mit Blick auf eine gemeinsame Haltung gegenüber dem Land, nicht sehr unterstrichen. Bei neuerlicher Evaluierung kann man durchaus überprüfen, ob die von der Verwaltungsgerichtsbarkeit  eingeführten Merkmale im hessischen Recht ihren Platz gefunden haben.

4.4  Heimatumlage

Die Heimatumlage hat das Land gegen den Willen des Hessischen Städtetages eingeführt. In letzter Zeit mehren sich Anzeichen, dass der Eingriff in das Gewerbesteueraufkommen

der Städte und Gemeinden nicht mehr oder jedenfalls nicht mehr in voller Höhe erforderlich ist, um das als „Starke Heimat“ bezeichnete Programm zu dotieren. Eine künftige Überlegung sollte immer den Gedanken einbeziehen, gänzlich auf die Heimatumlage zu verzichten.

4.5  Kinderbetreuung

Für die Kinderbetreuung setzt das Land hohe Millionenbeträge via Kommunalem Finanzausgleich um. Das Land sollte den Gesamtaufwand für die Kinderbetreuung alljährlich darlegen und die Relation des Aufwandes herausfiltern.

Wieviel leisten die Kommunen selbst aus ihren Haushalten?

Wie hoch ist der Anteil kommunalen Geldes, das der KFA für die Kinderbetreuung mobilisiert?

Wie hoch sind in der Relation die Zuweisungen von Bund und Land?

Eine solche Bilanz wird zeigen: Die Zahlpflichten für Kinderbetreuung bleiben ganz überwiegend bei den Kommunen hängen. Die Beiträge von Bund und Land sind verhältnismäßig gering.

4.6  Besondere Finanzzuweisungen

Die Landesregierung hatte angekündigt, im Haushaltsplan 2026 Besondere Finanzzuweisungen zu streichen, die eine Höhe von 20 Mio. Euro nicht erreichen. Ein Element der Stärkung allgemeiner Finanzzuweisungen und des Bürokratieabbaus. Zu wünschen ist, dass die Landesregierung ihrer Ankündigung nachkommt.

4.7  Zuweisungen außerhalb des Kommunalen Finanzausgleichs

In Milliardenhöhe weist das Land Mittel außerhalb des Kommunalen Finanzausgleichs an die Kommunen zu. Eine einheitliche Handhabung könnte sich aus Gründung der Transparenz und Folgerichtigkeit anbieten. So sollte das Land klären, warum es bestimmte Zuweisungen außerhalb, warum es ähnliche Zuweisungen aber innerhalb des Finanzausgleichs veranschlagt.

5.     Die Innovationen des HFAG 2026

Die Innovationen des HFAG bleiben bescheiden. Man muss aber auch einräumen, dass den Kommunalen Spitzenverbänden nicht sehr daran gelegen war, mit Neuerungen in finanziell klammer Zeit nur Mittel von einer zur anderen Kommune hin- und herzuschieben. Finanziell günstigere Zeiten gewähren, wenn sie denn noch kommen, eher die Möglichkeit im Konsens auch Veränderungen größeren Ausmaßes gesetzlich vorzusehen.

5.1 Förderung des ländlichen Raums

Die Gutachter aus Leipzig haben nicht feststellen können, dass der ländliche Raum in Hessen durch die geltende Finanzverteilung schlechter gestellt sei als der Verdichtungsraum. Dies spricht dafür, dass der Hessische Städtetag jetzt und in Zukunft nicht an der Stellung der ländlichen Städte rüttelt und deren Aufkommen prinzipiell akzeptiert. Die Erkenntnis der Gutachter spricht aber auch dagegen, jetzt und in Zukunft die Finanzverteilung zugunsten des ländlichen Raumes zu verbessern.

Der so genannte Siedlungsindex ist ein Element, der besonders zersiedelte Gemeinden begünstigt und in erster Linie, wenngleich nicht ausschließlich, im angestammten ländlichen Raum wirkt. Bei mäßiger Umverteilung, wie ursprünglich vorgesehen, kann er  akzeptabel sein. Gegen den entsprechenden Vorschlag der Landesregierung hatte sich der Hessische Städtetag nicht massiv gewehrt, obwohl er die Mitgliedschaft des Hessischen Städtetages rechnerisch in der Gesamtheit verlieren ließ. Die Erwartung, das Land werde diese Haltung  an anderer Stelle honorieren, hat sich ersichtlich nicht erfüllt.

Als die Koalition den Regierungsentwurf noch weiter zugunsten der ländlichen Kommunen ausgedehnt hat, hat sie die Linie überschritten, vor der der Hessische Städtetag dem Siedlungsindex noch zustimmen konnte.

5.2 Kinderansatz

Der Kinderansatz begünstigt die Kommunen, die überdurchschnittliche finanzielle Lasten verzeichnen, weil sie eine überdurchschnittlich hohe Kinderzahl aufweisen. Diesem Prinzip sollte der Hessische Städtetag auch in Zukunft positiv folgen, weil sich ein direkt proportionaler Zusammenhang zwischen dem Maß überdurchschnittlicher Kinderzahl zum Maß überdurchschnittlicher finanzieller Last fachlich ohne Weiteres erschließt. Das gilt unabhängig davon, dass die Lösung Kinderansatz nur pauschalen zu gestalten ist, besondere lokale Begebenheiten also nicht berücksichtigten kann.

Der Hessische Städtetag sollte aber im Falle der Fortschreibung und weiteren Entwicklung des Kinderansatzes darauf bestehen, dass der Kinderansatz mit der Einwohnergewichtung einhergeht.

Dies ist fachlich geboten,

·       weil die Einwohnergewichtung immanenter Bestandteil des Kommunalen Finanzausgleichs ist und kein Grund ersichtlich wird, auf ihn anlässlich eines Kinderansatzes zu verzichten.

·       weil nur mit einem gewichteten Ansatz die Fälle minimiert werden können, bei denen Gemeinden trotz überdurchschnittlicher Kinderzahl Verluste bei den Schlüsselzuweisungen erleiden.

5.3 Einwohnerzuwachs

Es ist richtig, Gemeinden für ihren Einwohnerzuwachs zu belohnen, nicht zuletzt um sie zu motivieren, Siedlungsflächen zum Zweck dieses Einwohnerzuwachses auszuweisen. Bei Fortschreibung dieser Maßgabe sollte das Land allerdings die Positionen des HStT berücksichtigen:

·       Beim Ansatz für Einwohnerzuwachs ist die Einwohnergewichtung einzubauen.

·       Der Bezugszeitraum sollte zehn Jahre betragen – entsprechend der Regelung beim Einwohnerrückgang.

·       Jeglichen Einwohnerzuwachs sollte das Land belohnen.

5.4 Anpassen der Nivellierungshebesatzes

Es ist nicht in Frage zu stellen, dass das Land von Zeit zu Zeit die Nivellierungshebesätze anpasst. Der HStT hat auch der jüngsten Anpassung im Wesentlichen zugestimmt. Zu beachten bleibt, dass das Land mit seiner Anpassung nicht eine Hebesatzerhöhungsspirale in Gang setzt.

6.     Speziell zu Mittelzentren, Sonderstatusstädten, Kreisfreien Städten

Der Gesetzgeber hat es unterlassen, den Vorschlägen der Gutachter aus Leipzig zu der Mitversorgungsfunktion der Mittelzentren zu den Sonderstatusstädten zu folgen. Das war richtig, muss aber auch in Zukunft so bleiben.

Bei der Einordnung der ab 01.01.2026 kreisfreien Stadt Hanau, bis dahin Sonderstatusstadt, hat der Gesetzgeber eine fachlich nicht nachvollziehbare Entscheidung getroffen, deren Auswirkungen er aber mit neuer Gesetzgebung geltend ab 01.01.2027 oder jedenfalls 01.01.2028 weitgehend korrigieren kann.

6.1  Es war richtig, dass der Gesetzgeber nicht die Idee der Gutachter aus Leipzig aufgegriffen hat, die Zuweisungen an die Mittelzentren auch nach deren „Mitversorgungsfunktion“ zu orientieren. Diese Mitversorgungsfunktion lässt sich nicht, schon gar nicht passgenau aus dem hessischen Raumordnungsrecht ableiten. Sie ist auch nicht stringent aus finanzdistributiven Erwägungen nachzuweisen. Soweit ersichtlich existiert sie als Kriterium in keinem anderen Flächenland, die Gutachter selbst haben dieser Element, soweit bekannt, noch für kein anderes Flächenland vorgesehen.

6.2  Es war richtig, dass der Gesetzgeber die Regelungen zu den Sonderstatusstädten fortgeschrieben hat. Im Zuge der Evaluierung haben Landesregierung oder Gutachter kein Konzept vorgelegt, dass die Finanzierung der Sonderstatusstädte fachlich angemessen und interessengerecht für alle Beteiligten weiter entwickelt hätte.

Der Hessische Städtetag hat eine Fülle von Vorschlägen erarbeitet, die für eine Weiterentwicklung der Einbettung der Sonderstatusstädte in den KFA bedeutsam sind. Diese Ideen sind hier nicht auszubreiten. Der Hessische Städtetag kann auf die betreffenden, in den Gremien intensiv und wiederholt diskutierten Vorschläge jederzeit zurückgreifen.

Dazu gehört es auch, endlich bei den Schulträgerstädten die Hebesätze mit dem jeweiligen Hebesätzen im Landkreis gleichzuziehen.

Kommt es künftig zu Vorschlägen, welche die Aufgabenlast der Sonderstatusstädte negligieren, sollten die Sonderstatusstädte selbstbewusst ihre Kreisfreiheit fordern. Das gilt allemal für die Städte Gießen, Marburg und Fulda, denen der Landesgesetzgeber ohne Not und gegen den Widerstand des Hessischen Städtetags vor einem halben Jahrhundert die angestammte Kreisfreiheit entzogen hat.

6.3  Durch die Aufnahme Hanaus in die Gruppe der dann sechs kreisfreien Städte ab 01.01.2026 darf der Gruppe der kreisfreien Städte kein finanzieller Nachteil entstehen. Die ihnen zugeordnete Teilschlüsselmasse muss der Gesetzgeber entsprechend anpassen. Das steht noch aus und muss dann aber in den Jahren 2026/2027 erfolgen.

Richtig ist, dass der Gesetzgeber den Metropolenzuschlag unangetastet gelassen hat, der aus guten Gründen, den Aufgaben der Stadt Frankfurt gerecht wird.  Konsens war stets, dass der Metropolenzuschlag nicht zu Lasten der übrigen kreisfreien Städte berechnet worden ist. Das muss so bleiben.