Die kommunale Wasserversorgung

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14 Apr
Donnerstag, 14. April 2011
Die Trinkwasserversorgung ist Aufgabe der Gemeinden. Bei der Frage, wie die Versorgung organisiert wird, stehen den Kommunen grundsätzlich mehrere Optionen offen. Je nach Organisation zahlen die Verbraucher für das Wasser eine Gebühr oder einen Preis. Die unterschiedlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinden und die jeweiligen Kontrollmechanismen, denen sie dabei unterliegen, sollen nachstehend beschrieben werden.

Die öffentliche Wasserversorgung ist eine Aufgabe Daseinsvorsorge und als solche von der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG umfasst. Die Selbstverwaltungsgarantie eröffnet der jeweiligen Kommune einen Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Wahrnehmung der Aufgabe.


Organisationsform
So kann die jeweilige Kommune entscheiden, ob sie die Wasserversorgung öffentlich-rechtlich organisiert (z.B. Eigenbetrieb, Zweckverband) oder die Aufgabe der Wasserversorgung einem privaten Dritten überträgt (z. B. GmbH, AG).
Bezieht die Kommune private Dritte ein, bleibt sie dennoch verantwortlich für die Trinkwasserversorgung und kann aus ihrer Sicherstellungsverantwortung nicht entbunden werden.

Gebühren oder Preise
Wählt die Kommune eine öffentlich-rechtliche Organisationsform kann sie das Verhältnis zu dem Verbraucher öffentlich-rechtlich gestalten und öffentlich-rechtliche Entgelte (Gebühren und Beiträge) erheben. Sie kann anstelle von Gebühren und Beiträgen aber auch privatrechtliche Entgelte (Preise) verlangen.  Entscheidet sich die Kommune für eine privatrechtliche Organisation der Wasserversorgung etwa durch eine GmbH, ist auch die Entgeltbeziehung zu den Kunden zwingend privatrechtlich. Das Unternehmen muss dann Preise erheben.

Kalkulation
Gebühren können nur auf Grundlage einer Satzung erhoben werden. Die Beschlussfassung über die Satzung und damit auch über die Höhe der Gebühren obliegt den gewählten Gemeindevertretern. Die Kalkulation der Gebühren richtet sich nach den Vorgaben des Kommalabgabengesetzes (HKAG) und der Gemeindeordnung (HGO). Danach gelten unter anderem das Äquivalenzprinzip, nach welchem die Abgabe in einem angemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen muss und das Kostendeckungsgebot bzw. das Kostenüberschreitungsverbot, wonach die Kosten der Wasserversorgung durch die Abgaben gedeckt sein müssen. Das bedeutet, dass das zu erzielende Gebührenaufkommen sowohl nach unten als auch nach oben begrenzt ist.   Privatrechtliche Entgelte werden nicht durch Satzung, sondern aufgrund vertraglicher Regelungen unter Einschluss Allgemeiner Geschäftsbedingungen festgesetzt.

Kontrolle von Gebühren und Preisen
Sowohl die Gebühren als auch die Preise für die Versorgung mit Trinkwasser unterliegen einer Kontrolle.

Preiskontrolle: Der Verbraucher kann Preise, die aufgrund vertraglicher Regelungen erhoben werden, durch die Zivilgerichte überprüfen lassen. Die Prüfung erfolgt auf Grundlage des § 315 BGB (Billigkeitskontrolle). Die Gerichte prüfen im Rahmen der Billigkeitskontrolle, ob der Preis im Verhältnis zu der Leistung (z.B. Wasserlieferung) angemessen ist. Dabei können u. a. die im Gebührenrecht geltenden Grundsätze der Gleichbehandlung, der Äquivalenz und der Kostendeckung eine Rolle spielen.

Darüber hinaus unterliegen privatrechtliche Preise der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Die Preise können entweder nach § 103 GWB von 1990 überprüft werden. Das aktuelle GWB verweist für den Bereich der Wasserversorgung auf diese frühere Vorschrift (§ 131 Abs. 6 GWB). Eine Prüfung kommt aber auch nach § 19 GWB in Betracht. Die kartellrechtliche Missbrauchs­aufsicht obliegt dem Hessischen Wirtschaftsministerium als zuständiger oberster Landesbehörde.   Im Rahmen der Missbrauchsaufsicht nach § 103 GWB 1990 ist die Kartellbehörde in Hessen bislang nach dem Vergleichsmarktprinzip verfahren. Sie hat dabei kontrolliert, ob Unterschiede der Preise des kontrollierten Versorgers zu den Preisen anderer Versorger auf objektiven Umständen beruhen. Dabei muss die Kartellbehörde nur nachweisen, dass die Unternehmen deren Preise verglichen werden, gleichartig sind. Der betroffene Versorger muss dagegen nachweisen, dass der Preisunterschied auf abweichenden Umständen beruht, die ihm nicht zuzurechnen sind.

Gebührenkontrolle: Für die Kontrolle der Gebühren sind die Kommunalaufsicht und die Verwaltungsgerichte zuständig. Da Gebühren und Beiträge nur auf der Grundlage einer Satzung erhoben werden können, besteht gleich eine mehrfache Kontrollmöglichkeit für den Verbraucher. Dieser kann entweder die Satzung umfassend in einem Normenkontrollverfahren durch die Verwaltungsgerichte prüfen lassen. Er kann aber auch Widerspruch gegen den an ihn gerichteten Abgabenbescheid einlegen und diesen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren überprüfen lassen (Anfechtungsklage). Die Kontrolle erfolgt anhand der abgabenrechtlichen Vorgaben.

Nebeneinander von Gebühren und Preisen: Das Nebeneinander von Gebühren und Preisen mit ihren jeweils unterschiedlichen Kontrollmechanismen hat im letzten Jahr unter anderem die Monopolkommission beschäftigt. Die Monopolkommission ist ein unabhängiges Beratungsgremium für die Bundesregierung auf den Gebieten der Wettbewerbspolitik und Regulierung.   Die  Monopolkommission hat in ihrem 18. Hauptgutachten empfohlen, die Trinkwasserversorgung einer einheitlichen und an der effizienten Bereitstellung von Trinkwasser orientierten sektorenspezifischen Anreizregulierung zu unterstellen.

Dieser Vorschlag fand im Bundesrat keine Mehrheit (Beschluss des Bundesrates vom 18.3.2011 - BR-Drucks. 864/10). Der Bundesrat hält es für fraglich, ob angesichts der erheblichen Unterschiede zwischen den Gemeinden, insbesondere in struktureller, topographischer und geologischer Hinsicht, aussagekräftige Vergleichwerte für eine effektive Anreizregulierung aufgestellt werden könnten.

Grundsatzposition des Hessischen Städtetages zur Wasserversorgung
Das Präsidium des Hessischen Städtetages hat folgende Grundsatzposition zur Wasserversorgung beschlossen:

  1. Die Trinkwasserversorgung ist ein zentraler Bestandteil der kommunalen Daseins­vorsorge. Oberstes Ziel ist dabei, die Bürger dauerhaft mit qualitativ hochwertigem Trinkwasser zu einem angemessenen Entgelt zu versorgen. Die Aspekte Versorgungs­sicherheit und Qualität lassen sich am ehesten durch eine dezentrale regionale Trinkwassergewinnung, -aufbereitung und -verteilung sichern.
  2. Die zentralen Aspekte wie Qualität, Sicherheit, Nachhaltigkeit und Umweltschutz (Ressourcenschonung) sind auch bei der Festsetzung der Wasserpreise von entscheidender Bedeutung und müssen entsprechend der regionalen Besonderheiten berücksichtigt werden. Dabei spielen die unterschiedlichen Strukturen und damit auch die unterschiedlichen Kosten der Versorger eine wichtige Rolle. Daher ist für die Wasserpreise eine differenziertere Preisprüfungsmethode erforderlich, die auch die regionalen und Sondereinflüsse hinreichend berücksichtigt.
  3. Kontrollen und Regulierung der Wasserpreise dürfen nicht dazu führen, dass dem Wasserversorger ein defizitärer Aufgabenbereich verbleibt, der infolge der Verpflich­tung der Kommune zur Sicherstellung der Wasserversorgung gegenüber den Bürgern auf Dauer mit öffentlichen Mitteln subventioniert werden muss. Der Preisdruck darf weder zu Lasten der Versorgungssicherheit noch der Qualität unseres wichtigen Lebensmittels Wasser gehen.  

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