Nach dem KFA-Urteil: Die kommunale Familie darf sich nicht spalten lassen

Die Mitglieder des Staatsgerichtshofs - © StGH

Finanzen
24 Jan
Donnerstag, 24. Januar 2019

Ohne Erfolg haben 18 hessische Kommunen, darunter Hessens größte Stadt Frankfurt am Main, das seit 1.1.2016 geltende Finanzausgleichsgesetz angegriffen.

Jetzt darf sich die kommunale Familie von niemandem in„ärmere“ Kommunen und „reiche“ Kommunen auftrennen lassen!

Der Hessische Staatsgerichtshof hat am 16.1.2019 die Grundrechtsklagen der Stadt Frankfurt am Main und 17 kreisangehöriger Gemeinden, darunter die sieben Mitglieder des Hessischen Städtetages Eschborn, Gernsheim, Kriftel, Kronberg im Taunus, Neu-Isenburg, Schwalbach am Taunus und Sulzbach (Taunus) zurückgewiesen (das Urteil ist zu finden unter staatsgerichtshof.hessen.de/). Wesentliche Erkenntnis des höchsten hessischen Gerichts: Kommunale Abundanzumlagen sind verfassungsrechtlich zulässig, der Metropolenzuschlag für die Stadt Frankfurt ist verfassungsrechtlich vertretbar.

Wichtig ist es, den Unterschied festzuhalten: Der Staatsgerichtshof hat auf die Grundrechtsklagen zwar keine Verfassungswidrigkeit des Gesetzes festgestellt. Das vom Staatsgerichtshof so bezeichnete „kommunale Finanzbedarfsermittlungs- und Verteilungsmodell“ liegt nach höchstrichterlicher Feststellung innerhalb des weiten Entscheidungsspielraums des Gesetzgebers.
Die finanzwissenschaftliche oder finanzpolitische Qualität des Gesetzes zu bewerten, haben die Richter nicht als ihre Aufgabe betrachtet.
Beispiel: Nach dem Vortrag der Kommunen hat der Staatsgerichtshof keinen Grund gesehen, das Korridormodell als verfassungswidrig einzustufen. Es ist "vertretbar". Ob das Thüringer Korridormodell aus finanzwissenschaftlicher Sicht eine gute oder eine verbesserungswürdige Lösung zur Finanzverteilung in Hessen ist, hat er damit nicht entschieden. Daraus folgt: Bei der anstehenden Überprüfung – Evaluation – des Gesetzes kann der Hessische Städtetag über dessen Schwächen verhandeln, auch wenn bestimmte Unzulänglichkeiten nicht dazu geführt haben, dass das Gesetz verfassungswidrig ist.

Die wichtigen Leitsätze des Staatsgerichtshofes:

  • Das Korridorverfahren, nach dem die Finanzmittel bestimmt werden, will das     Land Hessen zur Gewährleistung zur kommunalen Mindestausstattung zur Verfügung stellen, ist verfassungsrechtlich vertretbar (Leitsatz 4)
  • Kommunale Abundanzumlagen als Teil des kommunalen Finanzausgleichs sind verfassungsrechtlich zulässig (Leitsatz 6).
  • Die Gewährung eines Metropolenzuschlags ist für die Stadt Frankfurt am Main ohne datengestützte Mehrbedarfsermittlung derzeit verfassungsrechtlich vertretbar (Leitsatz 7).


Der Staatsgerichtshof hat damit außer Frage gestellt, dass er das vom Hessischen Städtetag schon im Gesetzgebungsverfahren scharf kritisierte so genannte „Thüringer Korridormodell“ verfassungsrechtlich nicht beanstandet.

Keinen Verfassungsverstoß erkannte er auch in kommunalen Abundanzumlagen. Dabei mied der Staatsgerichtshof in seinen Leitsätzen den Begriff „Solidaritätsumlage“. Da diese aber auf abundante Steuerkraft erhoben wird, also im Wortsinne eine „Abundanzumlage“ darstellt, ist klar: Der Gesetzgeber muss nicht, darf aber der Solidaritätsumlage weiterhin einen Platz im hessischen Finanzausgleichsgesetz einräumen.

Der so genannte „Metropolenzuschlag“ erhöht den im Ergebnis den Bedarf für die Gruppe der kreisfreien Städte. Der Vorsitzende des Staatsgerichtshof Dr. Poseck hat in seiner mündlichen Urteilsbegründung ausdrücklich darauf hingewiesen, der Metropolenzuschlag sei – anders als von Vertretern des Landes in der mündlichen Verhandlung dargestellt – kein „Geschenk“ des Landes. Dementsprechend muss sich das Land nicht, wie leider von einem kommunalen Schwesterverband geschehen, vorhalten lassen, mit dem Metropolenzuschlag verteile es ein „Bonbon nach Gutsherrenart“.


Zur Einschätzung des Finanzministeriums

Mit dem Staatsgerichtshofurteil ist der Landesgesetzgeber, also der Hessische Landtag, und mit ihm die das Gesetz vorlegende Landesregierung und das Finanzministerium, welches das Gesetz erarbeitet hat, in weitestem Maß darin bestätigt worden, die Vorgaben der aus dem Jahr 2013 stammenden, sogenannten „Alsfeld-Entscheidung“ beachtet zu haben. Das Urteil heißt so, weil der Staatsgerichtshof dieses am 21.05.2013 verkündete Urteil auf die Grundrechtsklage der Stadt Alsfeld hin verfasst hat. Der Vorsitzende Dr. Poseck sprach bei der Urteilsverkündung am 16.1.2019 davon, der Gesetzgeber habe die Alsfeld-Entscheidung wie eine „Blaupause“ umgesetzt.

Die Stadt Frankfurt am Main als auch die abundanten Kommunen haben Elemente des Finanzausgleichsgesetzes angegriffen, die bei obsiegendem Urteil sämtlichen 423 Städten und Gemeinden sowie 21 Landkreisen zugutegekommen wären.
So haben alle Klägerinnen das sogenannte „Thüringer Korridormodell“ in Frage gestellt. Im Erfolgsfall hätte dies zu einer höheren Mindestausstattung der Kommunen geführt, wäre also dem Land gegenüber der gesamten kommunalen Familie zu Gute gekommen. Jetzt ist es so: Die Entscheidung des Staatsgerichtshofes belässt es für die gesamte kommunale Familie bei einer kargen und sicher nach kommunaler Überzeugung nicht auskömmlichen Mindestausstattung.
Wie sehr das Thüringer Korridormodell auf die Schlüsselzuweisungen drückt, lässt sich im Haushaltsplan des Landes 2019 beobachten: Die kommunalen Pflichtausgaben betragen 12,04 Mrd. Euro, nach Korridor werden davon nur noch 11,22 Mrd. Euro als kommunaler Bedarf anerkannt. Die abgeschnittenen Bedarfe (Defizite) in Höhe von rund 822 Mio. Euro oder 0,82 Mrd. Euro bilden zwar „nur“ eine Differenz von 6,82 Prozent zwischen Defizit vor und nach Korridor. Die Wirkung auf die aus der Mindestausstattung folgenden Schlüsselzuweisungen ist aber weit einschneidender. Ohne den Betrag von 0,82 Mrd. Euro noch wegen der zwischenzeitlich eingetretenen Preissteigerungen hochzurechnen, würde er die aus der Mindestausstattung resultierenden Schlüsselzuweisungen (1,57 Mrd. Euro) um mehr als 50 Prozent(!) erhöhen.

Zur Einordnung einer Kommune als abundant und damit im Sprachgebrauch des Finanzministeriums als „reich“ sei noch hinzugefügt: Bekanntlich steht die Abundanz einer Kommune nicht statisch für immer fest, sondern kann von Jahr zu Jahr wechseln. So ist zum Beispiel derzeit die Zahl der abundanten Kommunen höher als es die Zahl der 17 klagenden Städte und Gemeinden vor dem Staatsgerichtshof war. Es gab zudem schon eine ganze Reihe von Kommunen, die innerhalb des kurzen Zeitraums seit 2016 nicht ständig, aber wenigstens einmal abundant gewesen sind.

Von all dem abgesehen hat der Hessische Städtetag immer Wert darauf gelegt, die eigene Mitgliedschaft nicht in Sieger und Verlierer aufzuteilen. Im Zuge der Überprüfung – Evaluierung – des Finanzausgleichsgesetzes 2016 werden wir daher unter Beachtung des Staatsgerichtshofurteils das Ziel verfolgen, mit einer gemeinsamen Linie das Finanzausgleichsgesetz 2016 zu entwickeln.


Gesichtspunkte für die Überprüfung des Finanzausgleichsgesetzes 2016

Für die Überprüfung – Evaluierung – des Finanzausgleichsgesetzes sind folgende Gesichtspunkte schon jetzt deutlich zu Tage getreten.

  1. Das Gericht hat die Begründungspflichten der klagenden Gemeinden sehr eng und die Substantiierungsanforderungen für die rechtlichen Darlegungen sehr hoch gesetzt. So hat der Staatsgerichtshof den antragstellenden Kommunen vorgegeben: Es genüge nicht zu rügen, ein Element des vom Gesetzgeber gewählten Finanzausgleichsystems führe zu signifikanten Fehlern in der Bedarfsentwicklung. Eine Kommune müsse auch darlegen, dass der von ihr behauptete Mangel nicht durch andere Regelungen des angegriffenen Gesetzes kompensiert werde. Dies ist eine äußerst landesfreundliche Festlegung der kommunalen Vortragspflicht.
    Eigentlich müsste man von Folgendem ausgehen: Rügt eine Kommune substantiiert eine gesetzliche Bestimmung, ist das Land am Zuge darzulegen, dass es in seinem System Vorkehrungen gegen den von der Kommune gerügten Mangel ergriffen habe.
    Immerhin sind die sehr strengen Vorgaben des Staatsgerichtshofs zur Darlegungslast nunmehr bekannt. Kommt es in späteren Jahren zu kommunalen Grundrechtsklagen, werden die Kommunen diese nunmehr vom Staatsgerichtshof eingeführten Vorgaben kennen und künftig beachten können.

  2. Der Staatsgerichtshof gibt in verschiedenen Passagen seiner Begründung Anlass, seine Urteilsbegründung kritisch zu würdigen. Nur ein Beispiel: Der Staatsgerichtshof schreibt zur Rüge der antragstellenden Kommunen, die Abundanzumlage verfolge einen verfassungswidrigen Zweck, da sie das für die kommunalen Finanzausstattung primärverantwortliche Land entlaste:
    Gegen einen verfassungswidrigen Zweck spreche, dass die Solidaritätsumlage nur rund 1,42 Prozent bis 2,28 Prozent in den Jahren 2016 bis 2019 gemessen an der gesamten Finanzausgleichsmasse ausmacht.
    Dieser Urteilsbegründung muss man bei allem Respekt dem Gericht entgegen halten, dass es auf die Höhe der Quote nicht ankommen kann. Jede, auch noch so kleine Verwendung einer kommunalen Umlage für Zwecke des Landes wäre in Höhe ihrer Verwendung verfassungsrechtlich unzulässig.
    Wir stellen uns darauf ein, dass eine eingehende Analyse des Urteils an verschiedenen Positionen eine kritische Bewertung der Urteilsgründe zur Folge haben wird.

  3. Der Staatsgerichtshof hat noch einmal deutlich unterstrichen:
    „Der Gesetzgeber muss die finanzielle Situation der hessischen Kommunen fortlaufend beobachten und sich vergewissern, ob die kommunale Finanzausstattung noch aufgabengerecht ist. Dies betrifft auch den Metropolenzuschlag nach § 25 Abs. 2 FAG“ (Leitsatz 8).
    Darin enthalten ist die dringende Aufforderung des Staatsgerichtshofs an die Landesregierung, das Finanzausgleichsgesetz 2016 nicht als statisch zu begreifen, sondern stetig fortzuentwickeln.
    In dieser Hinsicht kann der Hessische Städtetag zuversichtlich sein. Trotz durchaus gegebenen Interessengegensätzen auf diesem Gebiet haben wir mit Finanzministerium, Landesregierung und Landtag im Blick auf das Finanzausgleichsgesetz 2016 fachorientiert und vertrauensvoll zusammen gearbeitet. Darin wird sich künftig nach aller Erwartung nichts ändern.
    Das Finanzministerium hat unabhängig von der Entscheidung des Staatsgerichtshofs schon seit geraumer Zeit signalisiert, dass es noch im Jahr 2019 mit der Überprüfung – Evaluation – des Finanzausgleichgesetzes 2016 beginnen will. Zahlreiche Themen werden das Finanzministerium und die Kommunalen Spitzenverbände geneinsam abzuarbeiten haben. Dies gilt nicht nur für die Punkte, die Gegenstand der Grundrechtsklagen zum Staatsgerichtshof gewesen sind.

Hervorzuheben ist: Das Finanzausgleichsgesetz 2016 ist in einer Zeitphase von 2016 bis 2019 gestartet. Diese Zeit hat sowohl dem Land als auch den Kommunen vergleichsweise gute Steuererträge beschert.

Die Frage, ob sich das FAG 2016 in finanziell durchschnittlichen oder gar finanziell schlechten Zeiten bewährt, ist in der Praxis noch nicht beantwortet.

 

 

 

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